加强和改进地方人大代表工作初探
北湖区政府门户网站 www.czbeihu.gov.cn 编稿时间: 2014-10-12 07:12:36
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加强和改进地方人大代表工作初探

 

[摘要]人大代表制度是我国的根本政治制度,人大代表是国家权力机关的组成人员。新形势下的人大代表工作,特别是地方人大代表工作中仍然存在着一些不容忽视的问题,不利于人大代表工作水平的提高。加强人大代表在选举、提出建议和意见、监督等方面的工作,对贯彻落实党的十八大精神,健全人民民主、加快建设社会主义法治国家,具有重大的现实意义。笔者将在分析当前人大代表工作存在的突出问题的基础上,提出加强人大代表工作的几点建议,以期对人大工作有所裨益。

[关键词]人大代表 选举 代表建议 监督

[正文]

人民代表大会是我国的权力机关,人大代表是人民代表大会的主体,人大代表通过人大及其常委会履行各项职能,对发展人民民主、维护国家政权稳定、促进经济社会发展产生深远的影响。加强和改进人大代表工作是推进人大工作向前发展的一项基础性和长期性工作。

一、当前地方人大代表工作中存在的突出问题

人大代表工作主要分为人大代表在会议期间和闭会期间依法所作的工作,是执行代表职务的重要职责。改革开放以后,我国人大代表工作经历了三个发展阶段①,第一阶段是恢复全国人大常委会至1992年的起步探索阶段,第二阶段是1992年颁布《人大代表法》到2005年前后的逐步发展规范阶段,第三阶段是2005年以后,出台一系列人大法律法规,新修订《人大代表法》,人大代表工作进入优化发展阶段。人大代表工作经历三十多年的曲折发展,代表制度日益规范,代表履职能力不断增强,代表工作水平显著提高。然而当前地方人大代表工作仍然暴露出诸多问题,笔者总结概括为:一是代表选举及构成方面存在“四不”;二是在代表履职方面存在“三多三少”现象。

1、代表入口监督不力、出口机制不全。

选举是人民代表大会制度的基础和重要内容,要做好人大代表工作,首先是要把选举工作做好,选举出合乎民意的广泛的各级人大代表,让各级人民代表大会真正建立在民主选举的基础上。然而近年来,各级人大在代表“入口关”上存在把关不严、监督不力的现象,2012年至2013年衡阳发生的“以贿赂手段破坏选举”的严重违法违纪案件,更是暴露出在代表选举监督上的严重缺失,主要表现为在选举过程中缺乏有效健全的监督机制。一个涉案人数达500多人,涉案金额达1亿多元的集体贿选案,最后竟然是因一名未被选上的候选人的网络检举而曝光,而不是来自人大内部的监督部门,值得反思。正是由于对代表入口的监督不力,导致这种“权钱交易”行为,对国家和人民造成的严重危害,由此产生的代表不但不能正确代表选民意愿,也将直接影响党和政府的政治威信和公信力。

“入口容易出口难”,当前我国人大代表制度还缺乏健全的代表“退出”机制。虽然我们《宪法》和《人大代表法》规定,人大代表的任期同本级人民代表大会的任期相同,各级人大代表每届任期都是5年,但是实际工作中,存在只要选上就可以连选连任的现象,这就给贿选连任留下了更大的空间,而通过“贿选”获得政治资源的部分代表为了收回自己的贿选成本将更加玩弄手中的权力加剧贪腐。此外,在地方人大代表工作中,尤其基层人大代表工作,缺乏严格规范的代表履职考核制度,任期内退出机制不完善,任内代表退出实际上只存在于代表被组织调查或者被移送司法处置时,由此也容易助长少数代表形成庸懒散现象,不利于代表履职。

2、代表民意度不高、素质不齐。

近年来,“代表承诺”日渐成为地方人大代表工作中的一个热点名词,一些代表候选人在选举前,为了能够顺利当选上代表,不惜向选民做出各种承诺,然而在当选为代表之后,往往能真正兑现承诺的代表却很少,因此出现了“选前选民满意,选后选民不满却不可奈何”的现象,加之许多基层人大缺乏有效的代表向选民述职和选民测评评议代表的制度,导致选民满意度不高,容易对代表失去信心。

我国人民代表大会注重代表的广泛性,各阶级阶层、各政党、各民族、各行业都有代表。代表多元化是人大代表工作多年来努力改革创新的结果,其初衷是选举出代表最广大人民利益的代表,但同时也容易导致代表的素质参差不齐,履职能力和参政议政水平不高,尤其是部分民营企业代表、工人农民代表和少数通过“贿选”当选的代表。据统计,十二届全国人大代表的湖南代表中,企业家代表占了36.67%,工人农民代表占10%左右②,在省以下的地方人大代表结构中,企业家和工人农民代表比例略大。这些代表相比起党委政府代表、知识分子代表以及司法人大系统代表而言,人民代表素养和依法履职能力相对偏低,往往容易导致代表很难发声、不敢发声或者发声无效,从而成为了“哑巴代表”,很难正确表达选民需求。

3、代表议案建议多、发挥实效少。

人大代表对各方面工作提出建议、批评和意见,是促进国家机关改进工作,实现民主决策的重要渠道,也是代表义不容辞的职责。在全国人大会议议案建议不断冲击新高的带动下,地方人大会议近年来的代表议案和建议也不断走高,十二届全国人大一次会议代表共提出议案401份,代表提出建议7569件,2014年截止到526日,湖南省人大代表提出建议1288件③。到县区级代表建议和议案也依然呈现数量多、涉及面广、重复率高的特点,许多县乡代表小组开展活动不够平衡,选题不准不专,调研不够深入,代表提出的意见建议质量不高。这些议案建议涉及的问题虽然有些得到了解决或者正在逐步解决,但是有些建议办理实效性不强,许多建议所提问题落实不到位现象依然突出,极大的影响了代表提建议的积极性,在县乡一级代表中,存在着少数“提与不提一个样,提多提少一个样”的不良想法,也容易导致少数代表形成“不作为”的不良风气,代表建议解决经济社会问题的实效大打折扣。

4、代表开会形式多、会外履职少。

我国《人民代表法》规定,代表依照法律规定,在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动,都是执行代表职务④。由此,我国各级人大代表的履职分为会中履职和会外履职两种。当前的地方人大工作中,尤其是基层县乡级人大工作,除人大系统代表外,代表普遍把每年定期召开的人大会议作为自己履职的主要工作,而忽视了自己会外部分的活动职责。人大代表在闭会期间的活动,分为人大会议期间工作的延伸部分和闭会期间具有相对独立性的工作。会议期间工作的延伸,最重要的是对各级“一府两院”工作的监督,这是不能仅仅依靠会议期间听取和审议工作报告就能完全实现的,必须依靠会后的长期监督。闭会期间相对独立性的工作如征集选民意见,回答选民对代表工作的询问等,这些工作在地方人大代表工作中容易被忽视。

5、代表各自为战多、沟通联动少。

我国《人大代表法》规定,人大代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式⑤。在基层人大代表工作中,代表小组的设立往往是形式重于实质。加之地方人大经费预算、体制机制等原因,代表及代表小组面临着一种“开完会,想办公没场地,想调研没经费,想办事没人手”的尴尬和无奈,代表更多的是回到自己专职的工作岗位,要么利用自有条件各自为战,要么干脆“少作为”或“不作为”。由此导致的结果,一是代表与代表之间,代表与代表小组之间,代表小组之间的沟通联动较少,有些代表甚至任期内都没有过沟通联系,更别说工作之间的联动合作;二是代表各自为战的能力和水平有限,导致建议、议案、调研成果等质量不高,影响人大职能发挥。

    二、加强和改进地方人大代表工作的建议

加强和改进地方人大代表工作,克服当前地方人大代表工作中的突出问题和弊端,对坚持和完善人民代表大会制度,推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设具有重大意义。笔者认为,应该坚持“加强领导、强化监督、健全机制、探索创新、规范履职”的原则,加强和改进地方人大代表工作。具体而言,应从以下几个方面做实文章。

1、加强党对人大代表工作的领导,坚定正确的政治方向。

党的十八届三中全会提出:“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治化、规范化、程序化,建设社会主义发展国家,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”人大代表制度作为实现人民民主的重要形式,加强党对人大代表工作的领导,既是坚持和完善人民代表大会制度的重要保障,也是新形势下加强党的执政能力建设,转变党的执政方式,巩固党的执政地位,提高党的执政水平的重要内容,更是推动人大代表工作与时俱进的根本保证。人大代表工作要坚持与时俱进,开创新局面,必须在惩治和预防选举腐败、密切联系选民群众、加强代表履职能力建设等方面,始终坚持党的领导,坚定正确的政治方向;把执行党的路线方针政策与履行代表职责、开展活动结合起来,争取各级党委支持;不断扩宽代表知情、知政渠道,为人大代表开展工作创造良好条件。

2、加强对地方人大代表产生过程的监督,增强代表入口透明度。

衡阳破坏选举案对地方人民代表大会制度的挑衅和亵渎,给地方人大代表选举工作敲响了警钟。当前,加强地方人大代表产生过程的监督迫在眉睫,必须把好代表“入口关”,增强入口透明度。一要加强上级对下级人大选举的组织领导和监督,对于组织委派的选举委员会成员,必须抵得住诱惑、经得起考验、守得住底线,保持公正廉洁参与选举全过程,严防选举过程产生的违规违纪行为。二要明确党委监督、国家司法监督、行政监督等在内的各个监督主体的监督职责,防止相互推诿,造成“都管都不管”的监督死角,或者直接建立专门的监督机构进行监督。三要加强各级人大纪律检查部门对代表选举的内部监督,强化人大自身监督职能。四是选举委员会等机构要开门接受选民监督和检举,鼓励群众监督,接受来自任何人和组织的检举线索,并进行认真排查,向群众主动公开。五要不断完善选举各程序向选民和社会公开机制,增强选举全过程透明度,让代表真正经得起考验。

3、完善选民评议代表制度,健全代表“退出”机制。

从严把好“入口关”的同时,更要健全优化“出口关”,健全代表“退出”机制。对于近年来出现的“代表不参加会议、代表五年不发声”以及代表“能上不能下,潇洒走一届”等不良现象,必须有完善的“退出”机制,让这些不称职的代表及时退出代表队伍。对此,笔者认为在基层人大代表中推行代表向选民述职,选民评议代表制度很有必要,让代表们对一年来联系选民、参加活动、反映群众要求、提出建议建议批评意见及督促办理情况等进行总结,直接听取选民对代表履职的意见,接受选民的测评,由选民决定代表称职与否,让选民拥有“二次决定权”,对于选民满意度不高,评议不合格的代表按程序做出辞职或罢免等处理。笔者作为一名区人大代表,在直接试行这一制度的过程中,亲身感受到了作为代表的责任感和危机感,更激发了本人履职的内生动力

此外,要加大对人大代表的履职考核力度,通过量化考核、定期通报等形式,形成代表队伍好坏有别,争先创优的良好氛围,进而实现代表排优促尾直至代表退出的目标。

4、加大对代表素质养成和履职能力培训,增强依法履职能力。

针对当前地方人大代表素质不齐、能力不够的现状,加大代表素质养成和履职能力培训是提升代表队伍水平的重要举措。宪法和法律赋予人大代表的职责很多,代表履职涉及方方面面,人大会议期间要审议各项工作报告,提出代表建议、批评和意见,参与选举等,闭会期间要参与监督、调查调研、执法检查、评议等活动。这对代表自身素质提出了很高要求,如果没有较高的政治、经济、文化、法律和业务素质,就很容易出现“难发声、不发生”现象。因此必须不断加大代表素质养成训练,特别是党的十八大和十八届三中全会精神、国际国内形势、宪法和法律法规等素质积累,熟悉人大代表履职必备的文化科技、人大理论等常识,为代表履好职、服好务提供内在动力。

其次,要加强代表履职能力培训。尤其是代表在提建议议案、参与选举、对“一府两院”的监督等方面的能力培养,注重“复合型代表”的培养,地方人大要定期不定期地组织代表进行初任培训、集中培训和专题培训,组织召开连任代表履职经验交流会,不断增强代表依法履职的能力和水平。

5、探索代表专职化模式,推动人大闭会期间工作的有序开展。

我国《人大代表法》规定,代表当选后,不脱离各自的生产和工作⑥。因此代表兼职制成为了我国人民代表大会制度的一个特点。当前,在地方人大代表结构中,除了少数常委会代表以外,兼职代表占绝大部分。但是由于兼职代表因代表职务与本职工作的冲突,以及兼职代表各项保障的缺乏等因素,造成兼职代表履职效率不高,尤其在闭会期间的工作容易造成很大疏忽。因此探索学习西方议会制体制下议员专职化制度,推行部分代表专职化模式,笔者认为很有必要。部分代表专职化,既可以解决人大工作无人手的难题,又能有效推动人大闭会期间工作的持续性展开;既避免了兼职代表在本职工作和代表职务之间不停的角色换位,又能有效提高代表履职的专业水平和专业能力,增强代表主动履职意识,更有利于推动人大工作科学发展。

6、落实经费保障,增强上下联动,推动团队型人大代表队伍建设。

“人、财、物”的问题一直是制约地方人大代表工作的现实因素。将各级人大经费开支列入各级行政预算的做法,在经费问题上给人大代表工作提供了一定保障,但是作为“一府两院”的监督机关,对向自己提供经费的行政机关实行监督职能,不免有“吃人家的嘴短,拿人家的手短”的错觉,其监督职能发挥如何本身存疑。一旦经费得不到保障,人大工作又会陷入到“选举尽可能多的企业代表,争取更多企业赞助经费,而不得不减少部分知识分子、工人、农民代表”的恶性怪圈中去,代表的民意广泛性将受到冲击。而当前代表们各自为战多,沟通联动少的问题也与经费保障有很大关系。因此要尽可能加大人大经费保障力度,特别是基层县乡级人大代表和代表小组的经费保障,一方面不要让地方人大不要为了争取经费而工作,增强代表履职的纯洁性;另一方面可以避免代表们各自为战,增强代表与选民之间的主动联系,增强代表与代表小组之间的联动合作,有利于增强代表队伍的团队合力,推动团队型人大代表建设。

          (作者系湖南省郴州监狱监狱长  尹卫华)

 

[参考资料]

①、潘军.《当前人大代表建议工作中存在的问题及对策研究——以湘潭市为例》,[M]湘潭:湘潭大学,2013.

②、参见湖南人大网.

③、参见湖南人大网.

④、参见《中华人民共和国全国人大及地方各级人大代表法》第五条.

⑤、参见《中华人民共和国全国人大及地方各级人大代表法》第二十条.

⑥、参见《中华人民共和国全国人大及地方各级人大代表法》第五条.