北湖人大工作第九期
北湖区政府门户网站 www.czbeihu.gov.cn 编稿时间: 2014-10-15 09:47:45
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北湖区人大常委会办公室               2014920

 

编者按:今年是人民代表大会制度建立60周年,区人大常委会结合实际,组织开展了座谈会、征文、书画摄影比赛等一系列纪念活动,进一步推动我区人大工作创新发展。在全省人大系统组织的“推动地方人大工作创新发展”征文比赛中,我区选送了一批优秀论文参选,获奖2篇,其中一等奖1篇,二等奖1篇,现将获一等奖的论文刊载如下。

 

论地方人大对法院、检察院的监督制度之完善

  

人大对法院、检察院(以下简称“两院”)的监督是宪法和法律确定的重要原则。十八大报告将人大对“一府两院”的监督确定为国家监督体制机制的主要部分,又为人大履行监督职权、促进国家法治建设提供了政策保障。当前,我国正处在深化改革、转变经济发展方式、全面建设小康社会的攻坚时期,也是利益冲突多、矛盾多、社会分化激烈的社会转型时期,司法在经济社会发展中的作用日益凸显,地方人大探讨完善对“两院”的监督制度显得尤为迫切。对此,笔者将从以下几个方面谈谈个人的一些粗浅看法。

一、新时期完善地方人大对“两院”的监督制度的必要性

(一)完善地方人大对“两院”的监督制度是进一步深化司法体制改革的需要

现今,司法的主要矛盾是人民群众日益增长的公平正义需求与落后的司法体制之间的矛盾。党的十八届三中全会提出推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,决定首次将司法系统与其他机关的关系作出调整,这是一次真正意义上打破体制的改革。这意味着要从体制上将司法机关与地方政权脱钩,切断司法地方化的脐带关联。那么,在改革过程中如何让地方人大对“两院”的监督权不流于形式,在增强司法独立性的同时,地方人大也亟需开展相应的探索与实践。

(二)完善地方人大对“两院”的监督制度是建设法治国家的需要

孟德斯鸠曾经说过:一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。要防止滥用权力,必须以权力制约权力。法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权,是宪法确定的基本原则,凸显众望所归的公平正义,构成依法治国的基础。党的十八届三中全会指出确保依法独立公正行使审判权、检察权,并将此上升到维护宪法法律权威的高度加以认识,用公报的形式推出,再次表明了建设法治中国的决心。然而当前,司法不公、司法腐败现象比较突出,特别是个别审判人员违法办案、以权谋私、枉法裁判等现象引起了社会的广泛关注。人大不加强对“两院”的监督,难以扼制司法不公和司法腐败的蔓延,司法权威乃至法治的权威就无法建立,依法治国、建设社会主义法治国家就会落空。

(三)完善地方人大对“两院”的监督制度是弥补现有司法监督机制功能不足的需要

在我国现行的法律体系中,法律监督机构的设置非常完善,法律监督的方式繁多,然而监督的实效却不理想。从司法系统内部的监督来看,体制的行政化倾向使上下级司法机关之间的监督关系逐渐演化为领导关系,从而一定程度上消解了监督应该具有的功能。从外部监督来看,也存在监督无力的情形。在实际办案中,由于检法两家往往对一些重大案件采取通气的办法事先达成一致,再分头行动,导致检察院的错诉与法院的错判往往在事先的相互配合中达成了默契。这些现象的存在都要求探寻新的司法监督途径和方式。而人大对“两院”的监督具有纵向监督的性质,较之其他国家机关对司法机关的监督更具有权威性,可以弥补现有司法监督机制功能的不足。

(四)《监督法》为地方人大监督工作的深入开展预留了很大的法理空间

监督法在立法过程中确立的一个重要指导思想是,坚持从我国国情和实际出发,区别不同情况作出规定:“实践经验比较成熟的,加以深化、细化,作出具体规定;实践经验尚不成熟,又需要作规定的,作出原则规定,为进一步改革留下空间;缺乏实践经验,各方面的意见又不一致的,暂不作规定,待条件成熟时再作补充完善。”就此而言,虽然地方人大及其常委会在行使监督权时有义务从实体、程序方面严格遵循监督法的规定,但是并不意味着对于监督法未予规范的监督方式、方法,地方人大及其常委会不能进行开创性的作为和尝试。

二、当前地方人大对“两院”监督的基本内容和形式、以及存在的主要问题和不足

(一)地方人大对“两院”监督的基本内容和形式

1、工作监督。所谓工作监督,就是对“两院”工作是否符合宪法和法律,是否符合人民的根本利益,是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定,是否正确行使职权等进行监督。主要包括对“两院”专项工作的监督和对法律法规实施情况的监督。监督的主要形式是听取和审议专项工作报告、组织执法检查,以及询问、质询、组织特定问题调查委员会、审议和决定撤职案、受理人民群众的申诉和意见,等等。

2、法律监督。所谓法律监督,是指地方人大及其常委会在本行政区域内,对宪法、法律、行政法规、地方法规和上级人大及其常委会决议的正确实施和遵守情况进行的监督。法律监督的主要形式,一是执法检查,它既是工作监督的一种形式,又是法律监督的一种形式;二是备案审查;三是撤销同宪法和法律相抵触或者不适当的规范性文件。

3、人事监督。所谓人事监督,是指地方人大及其常务委员会代表人民的意愿,对国家机关领导人员及其组成人员进行选举、任命、罢免、免职、撤职等诸种人事权的行使及其监督。具体到“两院”就是,对法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员,以及对检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员等人员的任免与监督。

(二)存在的问题和不足

从工作监督来看:目前地方人大主要通过听取工作报告和专题报告、代表视察以及询问等方式履行监督职能。对此,由于专业知识和审查时间的限制,以及缺乏责任追究制度,常常导致上述监督方式流于形式,难以起到应有的监督效果。事实上,通过质询、听证会以及特定问题调查等方式更能触动被监督对象的神经,起到实质性的监督效果。

从法律监督来看:监督法对政府规范性文件的备案审查作了明确规定,但没有规定对地方“两院”规范性文件的监督。事实上,地方“两院常制定一些指导审判、检察工作的规范性文件,这些文件甚至有代替法律和两高的司法解释之嫌。此外,监督法对执法监督的方式和程序作了比较详尽的规定,但缺乏可操作性,尤其缺乏执法责任制和错案追究制度。

从人事监督来看:监督法对撤职案作出了明确规定,但在各级人大对自身任命干部的监督内容、手段、方式方面缺乏具体规定。实践中,地方人大人事监督的方式更侧重于选举、任命、决定,而忽视了弹劾、罢免和撤职等方式的运用;侧重于对“两长”的监督,而忽视了对司法活动的主体法官、检察官(以下简称“两官”)的监督。

4、从人大自身来看:人大自身的监督机能不强,表现在两个层面:从人大代表层面来看,由于在代表选举时过分强调构成比例而忽视其执行职务的能力,造成相当一部分代表素质不高,职权意识淡薄、履职能力不强,难以发挥人大的监督作用。从常委会自身建设来看,组成人员整体年龄偏高,专家型委员少,兼职委员多,监督系统比较封闭,缺乏与其他监督方式的配合和协调等等问题的存在,都制约了人大监督作用的发挥。

三、完善地方人大对“两院”的监督制度的建议

(一)以加强人大的外部监督为基石,促使“两院”建立符合其职业特点的内部监督制约机制

一方面,要将加强外部监督与建立内部监督机制相结合,通过外部监督启动内部监督。常委会应督促“两院”以规范性文件的形式,将本系统内部的有关监督制度和本单位所制定的内部监督制度及时向常委会报告。同时,对于落实内部监督制度方面的措施、取得的成效也要及时报告,使权力机关对“两院”的工作有更深入、更全面的了解,不断增强常委会监督的及时性和针对性。另一方面,要将外部监督与“两院”之间的相互制约机制相结合,通过支持检察机关的法律监督工作,找到人大监督权的实现方式和实施途径。检察院作为国家法律监督机关,肩负着诉讼监督和对法院审判活动进行监督的法定职责,人大又有监督“两院”的法定权力。因此,人大及其常委会应大力支持检察机关依法行使监督职权,充分发挥其诉讼监督作用,人大及其常委会则通过监督检察机关这个“监督者”来监督审判机关的审判活动,并充分运用他们的监督成果,从而整体促进“两院”公正司法。

(二)以加强对涉法涉诉信访件的办理力度为推手,强化对“两院”的监督

监督法明确规定把人民群众来信来访反映集中的问题作为常委会开展监督工作的途径之一。因此,常委会应通过加大对涉法涉诉信访案件的办理力度,强化对“两院”的监督。在办理方式上,要首先通过交办、转办等形式,将信访件交由“两院”,由“两院”启动内部监督机制,促成信访问题的解决。常委会则重点对“两院”交办渠道是否畅通、受理部门及承办人员是否落实、应受理的信访件是否及时受理、已受理的是否在规定时限内及时处理反馈、不应受理的是否做好疏导解释工作使信访人息诉息访、对责任主体的责任追究是否落实、信访件回复和反馈情况是否属实等进行检查和督办。对“两院”在这些方面存在的不落实、不受理、不属实、甚至违法案等问题,根据具体情况及时采取听取和审议专项工作报告、开展执法检查、视察等方式进行调查了解,或是启动询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等法定的监督手段,以增强涉法涉诉信访交办、督办的刚性。

(三)把监督人与监督事结合起来,探索建立“两官”绩效评估制度

监督法实施后,大多数地方人大及其常委会对“两院”的监督侧重对工作的监督,而忽视了对个人的监督。而地方组织法和监督法都为常委会对由它选举任命的司法人员个体进行监督提供了充分的法理依据。为此,常委会应着力探索建立针对“两官”的绩效评估制度。对人大及其常委会任命的司法人员尤其是直接办案的“两官”开展绩效评估。对被评估对象自任命以来的各方面履职情况,通过被评议对象自查自评,常委会组织调查走访、抽查案卷、旁听庭审、民主测评等方式,进行全面调查了解,然后在常委会会议上对被评估对象进行绩效评估,提出书面整改意见,限期整改落实。对评估为不满意的对象在三个月后再次测评,如果再次测评仍被评为不满意的,应启动撤职案。对评估中发现的法官或检察官存在的共性问题,应形成评估意见交由“两院”,督促其做好自查自纠、整改落实,并向常委会汇报。对评估中发现的可能存在违法裁判的案件和涉嫌违法违纪的“两官”,一律移送有关部门和单位调查处理。

(四)着力加强人大及其常委会的自身建设,提高对“两院”监督的能力和水平

首先,要优化常委会组成人员结构,扩大专职化比例,努力形成“专业结构合理化、知识层次多元化、年龄结构梯次化”的人大常委会集体,全面提升人大监督工作水平。尤其是对口联系“两院”的专门委员会的工作人员不仅需要具有敢于监督、善于监督和维护法律尊严的责任意识,而且还必须具备较强的法律专业知识。其次,要科学合理地调整、充实常委会工作机构和人员,适当增加常委会机关的编制,吸收那些既有专业知识,又善于宏观管理的年轻干部进入常委会机关。再次,要重视提高代表素质。通过引入竞争机制,将具有较强的代表意识和执行职务能力,高素质的选民选到人大代表队伍中来。要加强对代表的培训,提升其履职能力。最后,要完善监督程序。常委会要对法律已经规定的监督方式和工作制度,作出进一步的完善,细化操作程序,明确法律后果,以确保进入程序的监督事项能有始有终。

(五)充分发挥多种监督方式的作用,增强对“两院”监督的民主性

首先,要发挥代表监督的作用。常委会要通过建立人大代表履职情况量化考核机制,引导、督促代表积极投身于人大监督工作中,防止代表“重当选、轻履职”。要引导代表深入选区,广泛联系选民、倾听选民对两院工作的意见,掌握第一手材料,勇于建言、善于献言,敢于依法启动对两院工作的监督程序。其次,要充分发挥社会监督的作用。通过定期召开群众座谈会、发放征求意见信、设立群众监督电话等多种形式,畅通与人民群众联系的渠道。要依靠专业人做专业事,聘请知名律师、法律专家等组成专家咨询组或顾问组,协助人大开展对“两院”的监督。再次,要充分发挥舆论监督的作用。正如英国哲学家罗素所说:法律如果没有舆论的支持几乎毫无力量。作为有效力量的法律,它依赖舆论甚至比依赖警察的权力为多。网络舆论监督作为一种社会的、公开的监督,其开放性、群众参与性和及时性最强、最广、最快。因此,地方人大常委会应积极加强和推进机关网站建设,通过对网站的有效管理实现人大监督与网络舆论监督有机结合,形成一种既有法律规范和保障,又有广大群众参与的监督效果。同时,常委会要建立与新闻单位互动的工作机制,使人大监督与新闻舆论监督相结合,形成监督合力。

(作者系北湖区人大常委会内司工委副主任  张亚琴)

 

 

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